城市公交場站用地綜合開發(fā)潛力大

楊衛(wèi)東 范東濤

城市公交場站為乘客提供上下車、候車、換乘等服務(wù)，是車輛停放、運行調(diào)度、管理維護等活動的場所和空間，是城市公共交通系統(tǒng)的重要基礎(chǔ)設(shè)施。近年來，我國深入實施城市公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，公交場站建設(shè)日益受到重視，但由于建設(shè)用地和資金等問題，建設(shè)推進難度較大，已成為城市公交發(fā)展的一大短板。急需拓展公交場站建設(shè)思路，推動公交場站與城市公交及經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，本文結(jié)合我國城市公交場站建設(shè)需求，提出推進城市公交場站用地綜合開發(fā)的相關(guān)建議。

公交場站用地綜合開發(fā)多重利好

一是有利于促進公交場站用地落實并提高用地效率。

用地供給不足是城市公交場站建設(shè)中最突出的問題。目前城市公交場站用地主要為無償劃撥用地，并且一般占地規(guī)模較大，在土地資源稀缺、地段地價和開發(fā)效益較高的城市中心區(qū)，用于商業(yè)、商務(wù)和住宅開發(fā)帶來的直接經(jīng)濟效益遠大于僅作為社會公益性的公交場站。城市中心區(qū)公交場站用地落實困難，往往只能將一些邊緣化、郊區(qū)化的用地劃撥為公交場站用地，既造成了公交場站供給與需求在數(shù)量上的不足，也存在空間上的錯位。另外，目前公交場站大多采取獨立占地的平面式開發(fā)，土地資源利用效率較低，造成了城市寶貴土地資源的浪費。在城市土地資源日趨緊張的今天，必須轉(zhuǎn)變不合理的公交場站用地方式，推進公交場站用地綜合開發(fā)，實現(xiàn)土地集約高效利用。

二是有利于解決公交場站“建管養(yǎng)運”的資金問題。

目前大多數(shù)城市公交場站“建管養(yǎng)運”資金主要依靠政府財政撥款或公交企業(yè)自籌，財政投入不足、企業(yè)自籌難度大，并且公交場站作為劃撥用地難以融資，建設(shè)資金缺乏造成公交場站建設(shè)困難。另外，公交場站日常管理、養(yǎng)護、運營也需要資金投入而無法創(chuàng)造效益，使得公交場站即便建成也難以發(fā)揮其應(yīng)有的服務(wù)效果。推進公交場站用地綜合開發(fā)，政府可利用獲取的土地出讓金補貼公交場站建設(shè)，開發(fā)企業(yè)可依托土地進行融資，利用開發(fā)收益維持公交場站的日常管理、養(yǎng)護、運營，實現(xiàn)以站養(yǎng)站，不僅能夠有效緩解公交場站“建管養(yǎng)運”的財政資金壓力，實現(xiàn)場站自我完善與資產(chǎn)增值保值，還可為公交可持續(xù)發(fā)展提供資金保障。

三是有利于實現(xiàn)公交場站交通功能與城市服務(wù)功能“雙贏”。

目前公交場站僅以交通功能為主，并未與城市服務(wù)功能有效結(jié)合，無法做到與公交客流需求“無縫銜接”，服務(wù)水平較低。實際上，公交首末站、樞紐站等公交場站作為人流集散和交流中心，具備便利的交通區(qū)位條件，通過綜合開發(fā)實現(xiàn)公交場站的交通功能與商業(yè)、辦公、居住、娛樂等城市功能的高效復(fù)合，促使公交供應(yīng)與需求的緊密結(jié)合和無縫銜接，有利于保障公交場站客流，提高公交服務(wù)水平，推動城市用地TOD開發(fā)，實現(xiàn)交通與用地開發(fā)“雙贏”。

國家有支持政策地方有成功實踐

城市公交場站用地綜合開發(fā)得到國家層面鼓勵和支持。2012年，《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》明確提出，對新建公共交通設(shè)施用地的地上、地下空間，按照市場化原則實施土地綜合開發(fā)；對現(xiàn)有公共交通設(shè)施用地，支持原土地使用者在符合規(guī)劃且不改變用途的前提下進行立體開發(fā)；公共交通用地綜合開發(fā)的收益用于公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和彌補運營虧損。2013年，《交通運輸部關(guān)于貫徹落實〈國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見〉的實施意見》進一步強調(diào)了公共交通用地綜合開發(fā)。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《交通強國建設(shè)綱要》，要求加強公交站點等設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展樞紐經(jīng)濟。

成都、杭州、廣州、南昌、南京、鄭州、深圳、廈門、常州等城市對公交場站綜合開發(fā)進行了探索，形成了三個方面的經(jīng)驗。

一是提前系統(tǒng)謀劃，指導(dǎo)公交場站綜合開發(fā)。

2000年，四川成都開始對公交場站用地供給方式與開發(fā)模式進行理論研究，編制了一系列公交場站規(guī)劃和《成都市中心城區(qū)公交場站綜合體建設(shè)實施方案》，建成德源、金沙、萬家灣等公交場站綜合體。2021年，江蘇省常州市交通運輸局等七部門聯(lián)合印發(fā)《常州市公共汽車客運服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)范》，鼓勵公交場站綜合開發(fā)和立體化建設(shè)。

二是給予政策支持，保障綜合開發(fā)順利實施。

2011年，江西南昌出臺《關(guān)于促進城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的意見》，要求“在確保公交場站基本功能的基礎(chǔ)上，因地制宜，進行綜合開發(fā)利用，相關(guān)收益用于公交事業(yè)發(fā)展”，建成紅谷客運配套中心、公交營運中心等綜合開發(fā)項目。2013年，浙江杭州印發(fā)《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實施方案》，要求“規(guī)劃允許上蓋物業(yè)的公交場站，采取綜合開發(fā)方式”，完成老三場、北大橋、焦家村等公交地塊的綜合開發(fā)。2019年，江蘇南京印發(fā)《市政府辦公廳關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作實施意見（試行）》，將公交場站納入城鎮(zhèn)低效用地，調(diào)整用地性質(zhì)進行綜合開發(fā)，已開展所街等公交場站綜合開發(fā)。2021年，河南鄭州出臺《鄭州市人民政府關(guān)于鄭州市推進公交場站綜合開發(fā)的實施意見》，支持公交場站綜合開發(fā)以緩解公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資壓力。

三是通過配建形式，實現(xiàn)社會群體多方共贏。

深圳、廣州、南京、西安等多個城市出臺了建設(shè)項目配建公交場站的政策文件。廈門將公交場站與社會保障性住房相結(jié)合，建成觀音山公寓公交綜合體等項目。

建議在綜合開發(fā)利用方面強化優(yōu)惠扶持

為了保障城市公交場站可持續(xù)發(fā)展，更好地服務(wù)城市公交與經(jīng)濟社會發(fā)展，滿足人民群眾美好出行需求，建議重點從五個方面推進公交場站用地綜合開發(fā)。

一是強化公交場站規(guī)劃先導(dǎo)作用。

規(guī)劃是龍頭，起先導(dǎo)和控制作用。根據(jù)城市發(fā)展，及時編制或修編公交場站專項規(guī)劃，以綜合利用為主導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃布局城市公交場站，加大公交場站用地控制力度，嚴(yán)禁任意調(diào)整和占用公交用地。

二是切實落實公交場站配建要求。

結(jié)合建設(shè)項目配套建設(shè)公交場站是解決公交場站建設(shè)用地、資金問題的一種有效途徑，是實施綜合開發(fā)的一種有效方式。建議按照《城市公共汽電車場站配置規(guī)范》要求，嚴(yán)格落實公交場站配建制度，結(jié)合交通樞紐、住宅小區(qū)、商業(yè)中心、產(chǎn)業(yè)集中區(qū)、旅游景點、學(xué)校、醫(yī)院和大型公共活動場所等建設(shè)項目配建公交場站，由相關(guān)部門在下達規(guī)劃設(shè)計條件中提出配建要求。配建公交場站應(yīng)與建設(shè)項目同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同步建設(shè)、同步竣工、同步投入使用。

三是加強公交場站綜合開發(fā)用地政策支持。

土地是公交場站綜合開發(fā)的基礎(chǔ)，用地性質(zhì)是制約綜合開發(fā)的難點及關(guān)鍵點。目前各城市公交場站土地性質(zhì)一般為交通設(shè)施用地，由政府無償劃撥，僅能進行場站及配套設(shè)施建設(shè)，且地塊容積率低，不具備綜合開發(fā)的條件。建議政府出臺相關(guān)政策文件支持存量公交場站用地調(diào)整用地性質(zhì)，將既有公交場站用地由交通設(shè)施用地屬性調(diào)整為經(jīng)營性用地，再以“招拍掛”或協(xié)議出讓的方式出讓給開發(fā)企業(yè)進行綜合開發(fā)，在保證公交場站功能不減的前提下，提高公交場站用地的使用效率和開發(fā)強度。新規(guī)劃公交場站，建議合理配比公益功能與商業(yè)功能，找準(zhǔn)公交公益服務(wù)與商業(yè)營利的平衡點，既保障場站功能，又利用開發(fā)收益反哺公交經(jīng)營不足。

四是加大公交場站綜合開發(fā)資金扶持力度。

建議政府出臺相關(guān)政策，明確用于綜合開發(fā)的公交場站用地出讓后收益按比例或扣除國家政策規(guī)定的稅費后全額返還公交事業(yè)，用作后續(xù)建設(shè)和開發(fā)。給予公交場站綜合開發(fā)建設(shè)的加油站、加氣站、充電站等項目對外經(jīng)營資質(zhì)許可，為綜合開發(fā)提供證照辦理便利，減免土地、房產(chǎn)租賃等稅費，免征各項建設(shè)規(guī)費等優(yōu)惠扶持政策。

五是出臺公交場站綜合開發(fā)建設(shè)指南。

當(dāng)前關(guān)于公交場站用地綜合開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范比較缺乏，建議相關(guān)部門出臺公交場站綜合開發(fā)建設(shè)指南，統(tǒng)籌優(yōu)化相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)和工作機制，引進綜合開發(fā)專業(yè)機構(gòu)，進行有整體規(guī)劃的統(tǒng)一性、專業(yè)性開發(fā)，在確保交通功能順利發(fā)揮的前提下，避免交通功能與綜合開發(fā)業(yè)態(tài)的相互影響，提高運行效率，實現(xiàn)有機融合。

（楊衛(wèi)東系華設(shè)設(shè)計集團股份有限公司董事長，范東濤系該公司副總裁）