公交被錢所困，但不能迷了方向

——二論鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類投資主體參與城市公共交通事業(yè)的政策不會(huì)變

袁建光

商丘公交事件，社會(huì)輿論出現(xiàn)一種疑惑，民營企業(yè)能不能成為公交公司的經(jīng)營主體?因?yàn)楣黄髽I(yè)具有公益性，民營企業(yè)要經(jīng)營民生工程的合法性在哪?

—、城市公交的經(jīng)營主體選擇，

國營并非唯一

我們從以下兩個(gè)方面來看，一是民營企業(yè)是否能經(jīng)營公交營運(yùn)服務(wù)?理論依據(jù)和政策依據(jù)在哪?二是民營企業(yè)是否能經(jīng)營好公交企業(yè)?有成功案例嗎?

首先從我國基本經(jīng)濟(jì)制度來看，我黨十五大就把“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”確立為我國的基本經(jīng)濟(jì)制度，明確提出“非公有制經(jīng)濟(jì)是我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”。黨的二十大提出“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”，即“我們要構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！边@是民營經(jīng)濟(jì)的根本制度保障!而我國基本經(jīng)濟(jì)制度已寫入了憲法，更有法律在保駕護(hù)航。

即將出臺(tái)的《城市公共交通條例》有這樣的明文規(guī)定:“要求縣級(jí)以上人民政府鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類投資主體參與城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營服務(wù)，并保障其合法權(quán)益(第四條)”，表明不管是國營企業(yè)，或者是民營企業(yè)，都可以從事城市公共交通事業(yè)。同時(shí)，“城市公共交通線路運(yùn)營實(shí)行特許經(jīng)營”，只要符合條件的，都可以“依法確定從事線路運(yùn)營”(第十六條 ); 城市公共汽(電)車線路運(yùn)營的期限為6年至12年，運(yùn)營期限屆滿，由城市公共交通管理部門按照條例第十六條的規(guī)定，重新確定從事線路運(yùn)營的城市公共交通企業(yè)”(第十七條)，意味著民營企業(yè)享受同等國民待遇。

其次，我們來看看在民營企業(yè)在我國國民經(jīng)濟(jì)中的擔(dān)當(dāng)和作為。從全國來看，民營經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了50%以上的稅收，60%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值，70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果，80%以上的城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)，90%以上的企業(yè)數(shù)量，“五六七八九”的影響力令人震撼!

從我們公交行業(yè)來看，民營企業(yè)的貢獻(xiàn)同樣不可小覷!網(wǎng)上有種說法，說民營公交在全國公交企業(yè)中，數(shù)量一度達(dá)上萬。筆者沒有查過可靠數(shù)據(jù)，但目前有上千家，應(yīng)該是靠譜的!從東三省看，長春市公交在2019年還有22家民營企業(yè)，形成了該市公共汽電車行業(yè)”1+22″，即1家國有企業(yè)和22家民營企業(yè)并存，共有公交線路216條、車輛3770臺(tái)、從業(yè)人員1.2萬人的經(jīng)營現(xiàn)狀。哈爾濱市至2019年還有26家民營公交企業(yè)，駕駛員4700余名，2925臺(tái)公交車，占據(jù)了哈市公交市場(chǎng)的半壁江山。河北省民營公交(含縣級(jí))約195家;吉林省公交目前有96家民營(含其他有限責(zé)任公司)。四川省有著100多家公交公司，80%以上是民營企業(yè)(含一些股份制企業(yè));廣西全區(qū)共有城市公交經(jīng)營業(yè)戶179戶，其中，國有企業(yè)21戶，國有控股企業(yè)8戶，民營和私營企業(yè)139戶，其他性質(zhì)的企業(yè)11戶。耒陽市屬湖南省轄縣級(jí)市，140萬不到的人口，有著8家民營公交。全國各省市，包括地級(jí)市和縣級(jí)市，都有著民營公交的身影。上海至今還有5家民營公交。深圳公交集團(tuán)2004年底混改引入香港九巴等戰(zhàn)略投資者，成為國有控股企業(yè)，香港九龍巴士系第二大股東。

質(zhì)量上，有不少民營公交很優(yōu)秀!廣州市珍寶白馬投資管理集團(tuán)有限公司是一家港資集團(tuán)公司，以“珍寶巴士”、“白馬巴士”雙品牌發(fā)展、一體化經(jīng)營，在國內(nèi)進(jìn)行城市公交投資、運(yùn)營、管理為主業(yè)的跨地區(qū)經(jīng)營，在廣州、南寧、杭州、烏魯木齊4個(gè)省會(huì)城市運(yùn)營8家公交公司，車輛數(shù)約5000臺(tái)，線路210條，員工約10000人。公司秉承“白馬巴士，溫馨服務(wù)”的服務(wù)理念，發(fā)揚(yáng)“唯進(jìn)步，不止步”的企業(yè)精神，白馬巴士的服務(wù)品牌和企業(yè)形象漸入人心，榮獲多項(xiàng)榮譽(yù)。

四川內(nèi)江公交集團(tuán)于1997年11月，開啟了“國有”改為“民營”的改革，當(dāng)時(shí)是積極響應(yīng)黨的十五大“減員增效、規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流、鼓勵(lì)兼并”的企業(yè)改革號(hào)召，并在2000年12月完成改制，成為四川省第一家公交改制企業(yè)，改制后的公司呈現(xiàn)良性發(fā)展態(tài)勢(shì)，下轄經(jīng)濟(jì)實(shí)體達(dá)15個(gè)，年產(chǎn)值突破億元大關(guān);集團(tuán)實(shí)施“主業(yè)做優(yōu)、副業(yè)做強(qiáng)”發(fā)展戰(zhàn)略，把城市公交公益性和社會(huì)效益放在第一位，現(xiàn)已成為以城市公交服務(wù)為主，涵蓋道路客運(yùn)、駕駛培訓(xùn)、機(jī)動(dòng)車維保及綜合性能檢測(cè)等多元化業(yè)務(wù)的綜合性企業(yè)集團(tuán)。特別黨的十八大以來，內(nèi)江公交集團(tuán)認(rèn)真踐行“人民公交為人民”初心使命，不斷滿足新時(shí)代人民群眾美好出行需求，獲得了“全國文明單位”“全國模范職工之家”“全國青年文明號(hào)”“全國工人先鋒號(hào)”“全國巾幗文明崗”等全國、省市榮譽(yù)稱號(hào)，成為享譽(yù)全川乃至全國知名的民營公交企業(yè)。

福州康馳新巴士有限責(zé)任公司是在福州市公交改革進(jìn)程中，首次以公開招標(biāo)的方式，由永馳(國際)集團(tuán)投資有限公司與福州市公交集團(tuán)有限公司成立的中外合資公司。其中，福州市公交集團(tuán)有限公司占51%的股權(quán)，永馳(國際)集團(tuán)投資有限公司占49%的股權(quán)。2010年起，康馳新巴士的監(jiān)管權(quán)歸福州市交通運(yùn)輸委員會(huì)。福州康馳新巴士有限責(zé)任公司的成立標(biāo)志著福州市公交線路經(jīng)營權(quán)改革拉開了序幕，創(chuàng)立了公交線路新的合作經(jīng)營管理模式。福州康馳新巴士有限責(zé)任公司嚴(yán)格按照現(xiàn)代企業(yè)制度和線路經(jīng)營權(quán)管理辦法的要求，規(guī)范經(jīng)營、優(yōu)化管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)，推行全新的管理理念和高效的用人機(jī)制，為開創(chuàng)福州公交事業(yè)新局面，起了表率作用。

二、城市公交“體制機(jī)制票制”的三制改革，

是可持續(xù)發(fā)展的永恒主題

現(xiàn)在有些城市正在進(jìn)行公交資源整合，有人就說了，是沖著民營企業(yè)來的，公交的經(jīng)營主體要“國進(jìn)民退”了。這是一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)。 中國古話說，天下大勢(shì)，合久必分，分久必合。很直白地說出了事物發(fā)展的規(guī)律和必然。面對(duì)新形勢(shì)，我國公交資源必須要進(jìn)行新一輪的三制改革。國有公交企業(yè)急需“瘦身”，民營公交企業(yè)重在整合，這并不是要針對(duì)哪個(gè)性質(zhì)經(jīng)營主體。

上世紀(jì)90年代，我國的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初步形成，城鎮(zhèn)化和人口流動(dòng)，給各地城市公交帶來投入不足、乘車難的困境。為適應(yīng)新型的客運(yùn)市場(chǎng)，各地政府紛紛引進(jìn)民營資本進(jìn)入公交領(lǐng)域，一時(shí)間，客運(yùn)市場(chǎng)呈現(xiàn)多元經(jīng)濟(jì)主體在經(jīng)營，客觀上雖解決了市民出行難的問題，但同時(shí)帶來了市場(chǎng)經(jīng)營秩序不規(guī)范等矛盾。深圳公交走過的路程是很典型的案例。

改革開放之初，深圳這座新城，如同變幻無窮的萬花筒，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一天一個(gè)樣，三天大變樣，城市規(guī)模和人口急劇膨脹，市民出行需求大增，深圳原有的一家獨(dú)營的國有公交支撐不住了!此時(shí)的特區(qū)政府百業(yè)待興，財(cái)力捉襟見肘，便于1989年，開啟了“政府指導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作模式”。當(dāng)年，面對(duì)公共交通運(yùn)力不足，深圳交通部門將線路通過競(jìng)投方式承包給深圳市公共汽車公司及西湖企業(yè)發(fā)展公司營運(yùn)，開辟了公共中小巴線路。該模式積極鼓勵(lì)民間投資，在政府投入較少的情況下取得了較快發(fā)展。但發(fā)展至2007年，全市有了38家公交企業(yè)，其中絕大部分是民營企業(yè)。他們?yōu)樘貐^(qū)內(nèi)外的公交服務(wù)做了大量工作，較好滿足了市民的日常出行需求。

但是，隨著特區(qū)內(nèi)外一體化進(jìn)程的加快，該模式的弊病也逐漸明顯，如：1、公交覆蓋率較低，偏遠(yuǎn)地區(qū)公交服務(wù)缺乏或不足。2、營運(yùn)秩序混亂，主要體現(xiàn)在客流量較大的區(qū)域。3、事故率較高，交通安全缺乏保障。4、服務(wù)質(zhì)量較低，主要體現(xiàn)在特區(qū)外。造成上述現(xiàn)象的根本原因就是市場(chǎng)化運(yùn)作模式與公交公益性需求的嚴(yán)重背離。深圳公交企業(yè)多數(shù)是民營企業(yè)(最初也不享受或少量享受財(cái)政補(bǔ)貼)，主要以盈利為導(dǎo)向，無法兼顧市民的公益需求。因此，“分久必合”的整合就迫在眉睫。

當(dāng)然，這里有個(gè)深層次的原因，就是深圳市財(cái)力增強(qiáng)了，財(cái)大氣粗有底氣了!

2007年下半年，深圳市決定將特區(qū)內(nèi)已成功實(shí)踐的公交特許經(jīng)營制度推廣至特區(qū)外，在全市范圍建立公交區(qū)域特許經(jīng)營制度，將特區(qū)外原有的分散公交企業(yè)進(jìn)行重組專營改革。該項(xiàng)改革的主要目的是將原來的38家公交企業(yè)整合為國資相對(duì)控股的3家企業(yè)(巴士集團(tuán)、西部公汽、東部公交)，分別負(fù)責(zé)特區(qū)內(nèi)、寶安和龍崗的公交專營，跨專營區(qū)域的線路實(shí)行3家競(jìng)標(biāo)，形成一個(gè)既相對(duì)統(tǒng)一又相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的公交經(jīng)營新格局。與之相配套的是政府對(duì)這3家企業(yè)實(shí)行以“成本規(guī)制”為基礎(chǔ)的財(cái)政補(bǔ)貼，實(shí)行微利經(jīng)營。2010年1月26日，深圳市公交資源整合大致完成。

當(dāng)下，深圳公交資源仍有著整合、優(yōu)化的需求。如“兩網(wǎng)合一”的問題，公交如何更好接駁快速發(fā)展的軌道線網(wǎng)?與地鐵形成功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展、為市民做好最后一公里出行服務(wù)。還有就是“MaaS公交”的需求響應(yīng)，為乘客提供多元化、個(gè)性化服務(wù)的“定制巴士”、“動(dòng)態(tài)巴士”等等。

長春市政府于2020年1月8日印發(fā)了《長春市公共汽電車行業(yè)體制機(jī)制改革總體方案》，正式啟動(dòng)該市公共汽電車行業(yè)體制機(jī)制改革，明確了“國有主導(dǎo)、民營參與、特許經(jīng)營、科學(xué)補(bǔ)貼”的改革方向。18家民營公交企業(yè)自愿整合重組為4家滿足特許經(jīng)營條件的企業(yè)，并于2020年12月15日與行業(yè)管理部門簽訂了特許經(jīng)營協(xié)議，標(biāo)志著長春市公共汽電車行業(yè)體制機(jī)制改革中，民營企業(yè)整合任務(wù)基本完成。原先民營公交企業(yè)“小、散、弱”的歷史基本結(jié)束了。5家特許經(jīng)營公交企業(yè)分別是：長春公共交通(集團(tuán))有限責(zé)任公司、長春市坤隆客運(yùn)公司、長春市圓通客運(yùn)有限公司、長春市明陽客運(yùn)公司和吉林省亨通貿(mào)易有限責(zé)任公司。

四川瀘州市在堅(jiān)持形成“一城一交”的公共交通格局中，既充分發(fā)揮國有資本資金實(shí)力、公益引導(dǎo)的作用，又十分看重民營資本高效管理、市場(chǎng)調(diào)節(jié)的作用，成立全省首家混合所有制公交企業(yè)。企業(yè)以“創(chuàng)成公交都市，服務(wù)區(qū)域中心”為總要求，緊緊圍繞“全國一流，全省標(biāo)桿”的目標(biāo)定位，加快多元發(fā)展步伐，落實(shí)公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。

在我國現(xiàn)代化道路的進(jìn)程中，我們深信，民營公交一定會(huì)在城市公共交通事業(yè)發(fā)展上創(chuàng)造更大的光榮!