2022年是進入全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、向第二個百年奮斗進軍新征程的重要一年，黨的二十大將在下半年召開，做好地方鐵路工作意義重大。2022年地方鐵路發(fā)展要自覺融入國際國內(nèi)“雙循環(huán)”新格局，緊跟綠色低碳發(fā)展新形勢，緊扣高質(zhì)量發(fā)展主題，繼續(xù)推進交通強國建設。

建設便捷高效的城際鐵路網(wǎng)

軌道交通是城市群發(fā)展的重要支撐。打造軌道上的城市群是提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的關鍵。我國城市群地區(qū)軌道交通網(wǎng)主要由干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路及城市軌道構成，其中，干線鐵路、城際鐵路是主體。在國鐵干線鐵路網(wǎng)基本形成后，建設便捷高效的城際鐵路網(wǎng)是鐵路高質(zhì)量發(fā)展首先要關注的。

《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》將重點區(qū)域按照交通運輸需求量級劃分為3類。京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)和成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈4個地區(qū)作為極，長江中游、山東半島、海峽西岸、中原地區(qū)、哈長、遼中南、北部灣和關中平原8個地區(qū)作為組群，呼包鄂榆、黔中、滇中、山西中部、天山北坡、蘭西、寧夏沿黃、拉薩和喀什9個地區(qū)作為組團，共計21個地區(qū)。

從整體看，目前城市群地區(qū)高速鐵路主骨架基本形成，城際鐵路正在加快建設。但對比軌道交通現(xiàn)代化、網(wǎng)絡化的發(fā)展要求，城際鐵路發(fā)展主要問題是：結構性矛盾較為突出，21個城鎮(zhèn)化地區(qū)城際鐵路運營里程在高鐵城際運營總里程中的占比不足15%；一些項目功能定位把握不準，建設費用偏高，運營效益和質(zhì)量不好；整體服務水平有待提升，“零距離”換乘欠缺，一體化運營、公交化、智慧化水平不高。
城際鐵路的建設，應以擴大覆蓋范圍、提升出行效率為重點，與城市規(guī)劃相銜接，努力實現(xiàn)以下發(fā)展目標：即構建以軌道為主體的城際交通網(wǎng)，打造城市群1～3小時城際暢行圈，建成高效便捷城際出行網(wǎng)?！八臉O地區(qū)”高鐵與城際網(wǎng)基本覆蓋10萬人口以上城鎮(zhèn)， “八組群地區(qū)”覆蓋80%以上20萬人口以上城鎮(zhèn)，“九組團地區(qū)”覆蓋70%以上20萬人口以上城鎮(zhèn)；鐵路承擔城際客流占城市群城際全方式出行的比例分別達到30%以上、25%以上和20%左右。

為實現(xiàn)上述目標需采取的發(fā)展策略是：分層建設、資源統(tǒng)籌、功能匹配、各有側重。鐵路行業(yè)要積極配合政府部門，結合城市群功能區(qū)劃、空間布局規(guī)劃、區(qū)位優(yōu)勢、人口資源環(huán)境條件等發(fā)展實際，完善城市群鐵路網(wǎng)布局規(guī)劃，明確各區(qū)域、各層次軌道交通的發(fā)展重點，對不同層次網(wǎng)絡資源進行統(tǒng)籌整合，科學有序推進。四極地區(qū)要進一步加快城際鐵路建設，在建成骨架的基礎上，加速形成網(wǎng)絡，補齊多層次軌道交通網(wǎng)絡的短板。八組群地區(qū)要在充分利用干線鐵路服務城際出行需求的基礎上，適當規(guī)劃布局新線，盡快形成城際鐵路網(wǎng)絡骨架。九組團地區(qū)主要是充分利用干線鐵路提供城際出行，將高效便捷服務惠及更多城市群人口和經(jīng)濟據(jù)點。

發(fā)展暢達融通的市域（郊）鐵路網(wǎng)市域（郊）鐵路是推動新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展、建設現(xiàn)代化都市圈的重要支撐。

我國北京、上海等6個超大城市都市圈中除廣州外均已運營市域（郊）鐵路，運營線路達到14條，里程達到1174公里，其中利用既有線路里程1067公里，新建線路里程107公里，主要集中在深圳都市圈。特大城市都市圈市域（郊）鐵路尚處于發(fā)展初期，以新建為主，利用既有鐵路為輔。武漢、成都、南京等10個特大城市都市圈中僅有5個城市建設市域（郊）線路，運營線路達到15條，總里程722.9公里，其中利用既有線路里程80公里，新建線路里程642.9公里。

總體看，目前市域（郊）鐵路網(wǎng)絡體系尚不完善，對都市圈發(fā)展的支撐明顯不足，網(wǎng)絡結構不盡合理、網(wǎng)絡層次不夠清晰、功能定位不準、線路制式單一、站城融合滯后，在設施銜接和運營銜接上，存在配套設施不足、接駁不暢、信息不互聯(lián)、安檢不互認、票制不互通等問題，難以適應規(guī)模大、頻率高、通勤化的交通需求。

市域（郊）鐵路在發(fā)展目標上應突出“四個更加”，在規(guī)劃、建設及運營等方面實現(xiàn)專業(yè)化、標準化。一是覆蓋范圍更加廣泛，超大、特大城市都市圈市域線網(wǎng)基本覆蓋5萬人及以上的城鎮(zhèn)組團和重要工業(yè)園區(qū)、旅游景點等地。二是時空通達更加順暢，在都市圈超大特大城市城區(qū)內(nèi)形成0.5小時城市生活圈，在都市圈內(nèi)中心城區(qū)與周邊城市、衛(wèi)星城鎮(zhèn)形成0.5~1小時城郊通勤圈。三是骨干作用更加明顯，都市圈內(nèi)基本實現(xiàn)以軌道交通為主體的綠色出行，客流占比明顯提高。四是融合發(fā)展更加深入，布局國家級、區(qū)域級、城市級三級樞紐節(jié)點體系，融合軌道交通四網(wǎng)以及其他交通方式，形成站城融合、一體銜接的軌道交通樞紐。

在發(fā)展方式上，一要優(yōu)先利用既有鐵路資源開行市域（郊）列車，以利用普速鐵路為主體，部分城際鐵路為輔助。都市圈地區(qū)既有鐵路資源普遍較為豐富，且既有鐵路通道一般引入中心城區(qū)，極具利用價值，發(fā)展市域（郊）鐵路要優(yōu)先考慮利用既有資源，加強地方與鐵路的溝通交流，在充分利用既有資源的基礎上，結合需求布局新的線路。二要進入城市主要功能區(qū)，成為都市圈交通的核心，而非在地鐵外圍站點銜接，其他公共交通圍繞市域（郊）鐵路站點集疏短途旅客，汽車可作為軌道交通站點的延伸。一方面在既有鐵路沿線構建生態(tài)復式廊道，充分挖掘入城通道潛力；另一方面在沿線站點開展站城一體化開發(fā)（TOD），打造圍繞“步行+鐵路”出行的城鎮(zhèn)組團和城市微中心，縫合城市空間。三要推進一體化公交化運營，高水平滿足都市圈通勤需求。按“一張網(wǎng)、一串城、一張票”的運營理念，優(yōu)化運輸組織、編制開行方案、精準設計產(chǎn)品和完善補貼機制，減少出行過程中的換乘環(huán)節(jié)，推行車站快進快出、便捷換乘等乘降運營模式。

大力促進“四網(wǎng)”融合發(fā)展

多層次軌道交通由干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道四張網(wǎng)構成，每張網(wǎng)具有不同服務半徑和服務功能，只有實現(xiàn)“四網(wǎng)”的融合銜接、合理分工、功能互補，才能發(fā)揮最佳運輸效能。

首先，要堅持融合發(fā)展理念，推進軌道交通將由單一、獨立發(fā)展向一體化、融合化發(fā)展轉變。實現(xiàn)分層分類、適度超前，互聯(lián)互通、功能協(xié)調(diào)，一體銜接，協(xié)同運行。

其次，要抓住網(wǎng)絡融合的源頭，以多規(guī)合一、多網(wǎng)融合為目標，強化戰(zhàn)略規(guī)劃引領，在線網(wǎng)一體規(guī)劃的基礎上，布局國家級、區(qū)域級、城市級三級樞紐節(jié)點，通過樞紐節(jié)點融合多層次軌道交通網(wǎng)絡，同時在規(guī)劃中加強與道路、航空、水運等其他交通方式的銜接，以及與城市公共交通在最后一公里融合。

第三，要堅持站城融合開發(fā)模式，將鐵路發(fā)展與城市規(guī)劃充分結合，引導市民向軌道站點及周邊聚集，以鐵路建設引導沿線人口及相關產(chǎn)業(yè)布局，充分發(fā)掘站點周邊土地價值，通過深入推進站點沿線土地綜合開發(fā)（TOD），統(tǒng)籌交通、商業(yè)、居住、公共設施等，在TOD區(qū)域內(nèi)拓展生產(chǎn)、生活、產(chǎn)業(yè)多元多業(yè)融合的開發(fā)應用場景，打造以軌道交通場站為支點、樞紐中心—商業(yè)中心—居住中心—生產(chǎn)中心圈層分布的站城一體的城市綜合體和微中心，以市場化聚集資源要素，推動地上地下空間垂直一體化開發(fā)，實現(xiàn)土地集約高效利用，提高交通網(wǎng)絡綜合增值收益，進而反哺項目建設投入和運營虧損，提升可持續(xù)發(fā)展能力。

第四，要做好相關標準規(guī)范的編制和銜接，準確把握功能定位，遵循技術經(jīng)濟特征，突出功能導向作用，選擇相應建設標準，重點從系統(tǒng)制式、車站布局、行車組織等方面，加強“四網(wǎng)”之間以及與市政公共系統(tǒng)的無縫銜接，實現(xiàn)以軌道交通為主體，票務、信息、管理一體化，促進“四網(wǎng)”融合運營。

推進貨運支線鐵路建設，構建高效的多式聯(lián)運體系

支線鐵路是全國鐵路運輸網(wǎng)絡的重要組成部分，是鐵路干線的重要支脈系統(tǒng)，對推進交通運輸結構調(diào)整有著重要作用。

經(jīng)過多年的建設和發(fā)展，我國鐵路貨運在網(wǎng)絡基礎設施規(guī)模和質(zhì)量、技術裝備水平、貨物運輸能力等方面均有較大改善和提高，基本保證了國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。但是與我國全面建設社會主義現(xiàn)代化國家和人民群眾日益增長的高品質(zhì)物流服務需求相比，我國鐵路貨運仍然存在發(fā)展不平衡不充分的問題，主要表現(xiàn)在：

一是盡管我國鐵路貨運量和貨物周轉量長期以來整體保持了增長態(tài)勢，但是在全社會貨運市場中的份額卻分別由1980年的20.5%和67.3%下降到2020年的10.2%和27.1%，鐵路貨運量年均增長速度也明顯低于全社會貨運量的增速。

二是在鐵路貨運中集裝箱運輸量的比例、鐵海（水）聯(lián)運比例都遠遠低于發(fā)達國家水平。據(jù)統(tǒng)計，2020年國家鐵路集裝箱累計發(fā)送貨物4.58億噸，同比增長了37%，但鐵路集裝箱運量在國家鐵路貨運量中的占比依然很低，只占12.8%，遠低于日本54.5%、美國49%的比例。目前我國集裝箱鐵水聯(lián)運量在港口集裝箱吞吐量的占比更低，僅占2%，與國際普遍20%以上、歐美港口最高超過40%的水平相比差距更大。

三是盡管目前鐵路貨運干線網(wǎng)絡已基本成型，但鐵路干線與物流基地、港口等貨源地連接的支線鐵路發(fā)展仍然不足，口岸及港口后方鐵路通道建設推進緩慢。由于一些大型港口、物流園區(qū)缺少鐵路支線引入，造成鐵路運量流失。

針對目前貨運支線規(guī)模不足、質(zhì)量不高、銜接不暢等問題，需要鐵路行業(yè)和地方政府、相關企業(yè)等加強聯(lián)動，加快貨運支線建設。地方鐵路要主動與國鐵貨運干線網(wǎng)相銜接，完善鐵路支線建設，構建暢通高效的貨運集疏運體系。

一是在貨運支線的規(guī)劃建設中，要按照《交通強國建設綱要》要求，堅持以供給側結構性改革為主線，以補強貨運支線短板、疏通瓶頸、打通堵點、提升質(zhì)量為發(fā)展目標。

二是創(chuàng)新支線鐵路的建設、運營管理模式，進一步加強路地、路企合作，加快支線鐵路建設，推動支線鐵路運營管理創(chuàng)新，提高支線鐵路運營效率。

三是加快推動鐵路現(xiàn)代物流體系建設，積極與港口、礦區(qū)以及社會物流企業(yè)合作，以資源富集區(qū)、主要港口及物流園區(qū)為重點，加快規(guī)劃和建設地區(qū)開發(fā)性貨運支線以及接入重要港口、規(guī)模物流園區(qū)和大型企業(yè)的疏港型、園區(qū)型鐵路專用線，構建干支有效銜接、促進多式聯(lián)運的現(xiàn)代鐵路集疏運系統(tǒng)。

加快推動鐵路專用線、專用鐵路高質(zhì)量發(fā)展

鐵路專用線和專用鐵路是指由企業(yè)或者其他單位管理的與國家鐵路或者其他鐵路線路接軌的岔線。據(jù)統(tǒng)計，2020年我國鐵路專用線貨物到發(fā)量共計54.8億噸，占國家鐵路貨物到發(fā)總量的76.5%；其中煤炭到發(fā)量達30.5億噸，占專用線到發(fā)量的55.6%，占國家鐵路煤炭到發(fā)量的84.7%?？梢婅F路專用線和專用鐵路在鐵路貨物運輸中作用十分重要，不僅是鐵路打通“前后一公里”的關鍵所在，也是鐵路貨運引流上線、增運增收的重要基礎。

據(jù)統(tǒng)計，截至2020年底，我國有鐵路專用線8853條，合計里程約3.09萬公里，規(guī)模十分龐大，但是其中沒有到發(fā)運量的專用線共計3379條，合計里程1.18萬公里，占專用線總數(shù)和總里程比例均達38.2%，占比接近四成。而在一些重要港口、物流園區(qū)等地方，卻由于鐵路專用線建設滯后，不能滿足企業(yè)對鐵路運輸?shù)男枨?，形成了鐵路運輸?shù)摹皵帱c、堵點和痛點”，嚴重制約“公轉鐵”、鐵水聯(lián)運發(fā)展，造成鐵路貨運量流失。

加快推進鐵路專用線發(fā)展既是建設交通強國的重要舉措，也是促進鐵路高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，不僅有利于打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，優(yōu)化調(diào)整運輸結構，擴大鐵路貨運市場份額，促進鐵路增運增收，而且對減少短駁、降低全社會物流成本、提升綜合交通運輸效率具有十分重要的作用。近三年來，鐵路專用線發(fā)展取得了很大的成績，但仍存在規(guī)劃統(tǒng)籌銜接不夠，立項審批手續(xù)復雜，經(jīng)營機制不夠靈活，設備設施陳舊，安全意識薄弱，管理不夠規(guī)范等問題。因此，必須以加快推動鐵路專用線高質(zhì)量發(fā)展為目標，破解當前鐵路專用線在建設、運營管理、安全管理等方面存在的一些問題，推動鐵路專用線在規(guī)劃、建設、運營及安全管理等方面實現(xiàn)專業(yè)化、標準化。

一要強化規(guī)劃統(tǒng)籌引領，優(yōu)化立項審批環(huán)節(jié)。地方政府應加強鐵路專用線規(guī)劃與城市綜合交通規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等的銜接和統(tǒng)籌，優(yōu)化專用線各要件審批環(huán)節(jié)，減少審批時間。此外，在中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃中要統(tǒng)籌考慮鐵路專用線發(fā)展并做好預留。

二要適應鐵路貨運需求的新變化，調(diào)整鐵路專用線的發(fā)展重點和結構。在加強重點能源保供地區(qū)鐵路專用線建設的同時，大力推進沿海、沿江重點港口和物流園區(qū)專用線規(guī)劃和建設，爭取在“十四五”期間，沿海主要港口、大宗貨物年運量150萬噸以上的工礦企業(yè)、新建物流園區(qū)鐵路專用線接入比例達85%，長江干線主要港口全部實現(xiàn)鐵路進港。

三要大力提倡鐵路專用線共享共用，努力提高專用線的運用效率。相關企業(yè)要本著自愿互利、有償共用和就地就近的原則，共同推進專用線共用；同時，國家和地方政府要從政策上給予引導和支持，進一步規(guī)范專用線共用管理，搭建專用線共用服務平臺。

四要加大政府性資金支持力度，吸引社會資本參與鐵路專用線投資。對于重點地區(qū)、重點企業(yè)、以及規(guī)模以上的港口、物流園鐵路專用線建設應加大中央預算內(nèi)資金的投入和充分發(fā)揮地方政府專項債券的作用，并在房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅等稅收方面給予減免政策，積極扶持專用線企業(yè)發(fā)展。

五要盤活停用廢棄專用線資源，積極探索閑置專用線再利用新方向。針對大量閑置專用線資源，鐵路企業(yè)可以主動協(xié)助專用線企業(yè)，按需求導向確定線路的市場定位及功能改變或延伸的可能性，爭取將閑置專用線再度利用起來。對于確實不能再利用的閑置專用線進行停辦相關業(yè)務或硬性設備隔離，保證鐵路干線運輸安全，結合城市總體規(guī)劃和相應法律法規(guī)要求進行評估，按照有關規(guī)定拆除。

開展中鐵協(xié)團體標準建設工作，推動地方鐵路科學管理

標準是經(jīng)濟活動和社會發(fā)展的技術支撐，是國家基礎性制度的重要方面，團體標準是我國標準體系中的重要組成部分。開展中鐵協(xié)團體標準建設工作對于促進地方鐵路的高質(zhì)量發(fā)展、科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級具有十分重要的基礎性、引領性作用。經(jīng)過多年的發(fā)展和積累，國家鐵路的標準體系已基本完善，建立了鐵路技術標準和工程建設標準兩大體系，基本適應高速、城際、普速、重載和市域（郊）等不同類型鐵路發(fā)展的需要。但隨著地方鐵路的快速發(fā)展，特別是城際鐵路、市域（郊）鐵路以及一些新興軌道交通的發(fā)展，既有的標準在系統(tǒng)性和適應性方面存在很多需要補強和完善的問題，非常有必要結合地方鐵路特點建立系統(tǒng)完善、覆蓋廣泛、層次清晰的標準體系。

開展中鐵協(xié)團體標準建設工作：一要全面貫徹落實《國家標準化發(fā)展綱要》和國家鐵路局發(fā)布的《“十四五”鐵路標準化發(fā)展規(guī)劃》的有關要求，緊扣問題導向、需求導向、創(chuàng)新導向，準確把握地方鐵路發(fā)展和科技創(chuàng)新需求。

二要充分發(fā)揮會員單位的積極性，鼓勵支持會員單位結合企業(yè)自身發(fā)展需要參與團體標準、企業(yè)標準的編制，也可將具有關鍵共性技術、滿足市場和創(chuàng)新需要且應用廣泛的企業(yè)標準轉化為團體標準。

三要圍繞地方鐵路缺失且急需的工程建設、裝備技術、運營服務等領域，以及磁懸浮、齒軌等新興軌道交通系統(tǒng)的團體標準為編制重點，做好標準的發(fā)布、推廣和實施，并逐步形成門類齊全、專業(yè)配套、管理規(guī)范，涵蓋工程建設、裝備技術和運輸服務等領域的系列團體標準，滿足地方鐵路新產(chǎn)品、新技術產(chǎn)業(yè)化、市場化需求，為地方鐵路高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮引領和支撐作用。
四要在開展標準制定的同時，還要積極開展專利申報及產(chǎn)品認證等工作，為地方鐵路創(chuàng)新發(fā)展提供保障。

堅持“安全第一”方針，確保地方鐵路安全穩(wěn)定

安全生產(chǎn)是地方鐵路的生命線，也是高質(zhì)量發(fā)展的基礎和前提。黨中央、國務院始終高度重視安全生產(chǎn)，特別是黨的十八大以來，習近平總書記把安全發(fā)展擺在治國理政的高度進行整體謀劃，提出了一系列安全生產(chǎn)的新觀點新思路?！笆奈濉睍r期是我國開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，黨中央、國務院對安全生產(chǎn)的重視提升到了新的高度，強調(diào)堅持人民至上、生命至上，統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。

今年4月，國務院安委會印發(fā)了《“十四五”國家安全生產(chǎn)規(guī)劃》，對“十四五”時期安全生產(chǎn)工作作出全面部署，提出“到2025年，防范化解重大安全風險體制機制不斷健全，重大安全風險防控能力大幅提升，安全生產(chǎn)形勢趨穩(wěn)向好，生產(chǎn)安全事故總量持續(xù)下降，危險化學品、礦山、消防、交通運輸、建筑施工等重點領域重特大事故得到有效遏制，經(jīng)濟社會發(fā)展安全保障更加有力，人民群眾安全感明顯增強”的規(guī)劃目標。

國鐵集團也正式印發(fā)了《“十四五”鐵路安全發(fā)展規(guī)劃》，系統(tǒng)梳理了“十四五”時期鐵路安全發(fā)展的基礎和形勢，提出了“十四五”時期鐵路安全發(fā)展目標，明確到2025年，鐵路安全發(fā)展理念深入人心，安全治理體系基本建立，安全雙重預防控制體系不斷完善，人防、物防、技防“三位一體”安全保障體系健全有力，鐵路本質(zhì)安全水平、運輸安全可靠性和安全治理水平全面提升，并部署和分解細化了“堅持強基達標，夯實安全管理基礎；強化安全生產(chǎn)關鍵管控；加強應急保障；強化鐵路安全綜合保障”四方面的重點任務。

地方鐵路要認真貫徹《安全生產(chǎn)法》《鐵路安全管理條例》，學習借鑒國鐵安全管理的經(jīng)驗，主動與國鐵安全管理體系對接，在鐵路運輸、建設、專用設備管理等各個方面，強化企業(yè)主體責任，構建地方鐵路安全治理制度體系，從源頭防范化解安全風險，以高水平安全保障地方鐵路的高質(zhì)量發(fā)展。

（作者黃民，中國國家鐵路集團有限公司原黨組成員、副總經(jīng)理 ；曾任鐵道部總經(jīng)濟師，國家發(fā)展改革委基礎產(chǎn)業(yè)司司長，國家發(fā)展改革委固定資產(chǎn)投資司司長等。 現(xiàn)為中國地方鐵路協(xié)會會長）