自然資源部關(guān)于探索推進(jìn)城市地下空間開發(fā)利用的指導(dǎo)意見

自然資發(fā)[2024]146號

為貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，落實(shí)《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面加強(qiáng)資源節(jié)約工作的意見》，統(tǒng)籌推進(jìn)城市地下空間合理開發(fā)利用，充分挖掘地下空間資源潛力，提高土地要素配置的精準(zhǔn)性和利用效率，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間，增強(qiáng)城市綜合承載能力,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)就進(jìn)一步探索推進(jìn)城市地下空間開發(fā)利用提出以下意見。

一、總體要求

推進(jìn)城市地下空間合理開發(fā)利用要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，以促進(jìn)城市地下空間資源優(yōu)化配置和高效利用為目標(biāo)，細(xì)化土地管理政策單元，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)、優(yōu)化供應(yīng)體系、加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、改進(jìn)監(jiān)測監(jiān)管，建立健全城市地下空間開發(fā)利用政策體系，探索推進(jìn)城市地下空間有序開發(fā)利用，為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供空間支撐和要素保障。城市地下空間開發(fā)利用要遵循以下原則：

因地制宜、有序開發(fā)。城市地下空間開發(fā)利用要與城市發(fā)展階段、功能定位、空間布局相適應(yīng)，充分考慮地質(zhì)、水文等自然環(huán)境條件和環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、防洪排澇抗震等要求，盡可能降低自然災(zāi)害風(fēng)險，明確可開發(fā)利用和限制、禁止開發(fā)利用區(qū)域，合理確定開發(fā)利用時序。

統(tǒng)籌規(guī)劃、分類指導(dǎo)。地下空間要與地表、地上空間統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)人防、交通、防洪排澇等相關(guān)規(guī)劃，處理好相鄰關(guān)系，在充分考慮安全的前提下，明確準(zhǔn)入要求，實(shí)行分類指導(dǎo)。根據(jù)需要，依法設(shè)立地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)等，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施全過程監(jiān)管。

公共優(yōu)先、復(fù)合利用。堅(jiān)持把公共利益放在地下空間開發(fā)利用的首位，加強(qiáng)城市地下空間安全韌性建設(shè)要求，服務(wù)民生、平急兩用、平戰(zhàn)結(jié)合，實(shí)行豎向分層立體綜合開發(fā)和橫向空間連通開發(fā)，堅(jiān)持安全環(huán)保，推進(jìn)復(fù)合利用。政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作。強(qiáng)化政府引導(dǎo)，優(yōu)化激勵支持政策，注重發(fā)揮市場配置資源的作用，引導(dǎo)經(jīng)營主體參與地下空間開發(fā)利用。

利用5年左右的時間，推動具備地下空間開發(fā)利用自然條件，且開發(fā)利用需求較大、管理水平較高的重點(diǎn)城市地下空間規(guī)劃體系更加完善，開發(fā)利用政策體系更加完備，開發(fā)利用規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，開發(fā)利用過程更加安全，國土空間保障能力不斷提升，為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全提供更好的要素保障。

二、強(qiáng)化城市地下空間規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)

（一）開展城市地下空間資源綜合調(diào)查評價。各地要按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和要求開展地下空間資源綜合調(diào)查并動態(tài)更新。建立地下空間資源調(diào)查技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)體系，充分利用遙感、物探、物聯(lián)感知、地面數(shù)字化調(diào)查等新技術(shù)方法，加強(qiáng)城市地質(zhì)基礎(chǔ)調(diào)查，摸清城市地質(zhì)狀況和地震活動斷層分布，建立三維地質(zhì)與地震活動構(gòu)造模型，防止產(chǎn)生和誘發(fā)城市地質(zhì)災(zāi)害。加強(qiáng)區(qū)域地下水位變化調(diào)查監(jiān)測和影響分析。理清城市地下空間現(xiàn)有市政設(shè)施、人防工程等建（構(gòu)）筑物的利用現(xiàn)狀、權(quán)屬關(guān)系，以及文物分布情況。構(gòu)建地下空間綜合評價體系，基于地下空間全要素指標(biāo)體系，科學(xué)評估地下空間資源環(huán)境承載能力、自然災(zāi)害影響特征和地下空間開發(fā)適宜性、安全風(fēng)險，明確可利用資源的規(guī)模、質(zhì)量和三維空間布局，為科學(xué)開發(fā)利用奠定基礎(chǔ)。

（二）加快推進(jìn)相關(guān)國土空間規(guī)劃編制工作。各地要按照主體功能定位，結(jié)合城市發(fā)展需要，充分考慮地下空間承載能力、災(zāi)害影響、地質(zhì)水文等自然條件和文物古跡等人文條件，在國土空間總體規(guī)劃（以下簡稱總體規(guī)劃）中提出城市地下空間開發(fā)目標(biāo)、抗震設(shè)防要求、布局指引、重點(diǎn)區(qū)域和協(xié)調(diào)聯(lián)通的管控要求等，要以安全、環(huán)保、可持續(xù)利用為前提，劃定地下空間保護(hù)和利用管控分區(qū)，提出差異化管控和引導(dǎo)措施，強(qiáng)化地下空間開發(fā)的安全韌性。因地制宜開展城市地下空間開發(fā)利用相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃編制工作，相關(guān)成果納入國土空間詳細(xì)規(guī)劃（以下簡稱詳細(xì)規(guī)劃），并與其他專項(xiàng)規(guī)劃涉及的地下空間開發(fā)利用做好銜接。對于擬開發(fā)利用的地下空間，詳細(xì)規(guī)劃要明確地下開發(fā)功能與設(shè)施、開發(fā)強(qiáng)度、開發(fā)深度、開發(fā)邊界、建設(shè)規(guī)模等規(guī)劃控制指標(biāo)和要求，提出符合安全要求的連通區(qū)域和連通方式以及地上地下空間復(fù)合利用和功能協(xié)調(diào)的有關(guān)要求，提出地下市政設(shè)施保障控制要求，并做好非同期建設(shè)內(nèi)容的規(guī)劃銜接。鼓勵優(yōu)勢地區(qū)的城市群、都市圈、人口凈流入地區(qū)優(yōu)先編制城市地下空間規(guī)劃。

（三）探索城市地上、地下空間復(fù)合利用。緊密結(jié)合“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、存量土地資源盤活利用，統(tǒng)籌考慮軌道交通等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程布局，探索城市空間分層規(guī)劃和資源復(fù)合利用，促進(jìn)城市功能布局優(yōu)化和地上地下空間協(xié)同。鼓勵在符合安全標(biāo)準(zhǔn)和綜合交通規(guī)劃要求的城市綠地、廣場、公交場站建設(shè)地下公共停車設(shè)施。地下空間建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)盡可能避讓不可移動文物及其保護(hù)范圍。

三、健全城市地下空間建設(shè)用地供應(yīng)政策體系

（一）明確地下空間準(zhǔn)入要求。地下空間應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理布局地下交通、應(yīng)急防災(zāi)、人防工程、綜合管廊、環(huán)境保護(hù)等城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施，鼓勵合理布局商業(yè)、倉儲、物流設(shè)施等項(xiàng)目，禁止布局居住、學(xué)校、托幼、養(yǎng)老等項(xiàng)目。各地應(yīng)明確城市地下空間的管控深度，為地下交通等公共設(shè)施建設(shè)預(yù)留空間。對納入國家和省重大項(xiàng)目，需要利用深層地下空間建設(shè)的，支持各地探索在不改變地表土地利用現(xiàn)狀和用地類型的前提下，設(shè)立地下國有建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

（二）規(guī)范地下空間供應(yīng)方式。地下空間國有建設(shè)用地的供應(yīng)，按照地表國有建設(shè)用地供應(yīng)方式和程序辦理。但是，符合以下情形的，可以采用協(xié)議出讓（租賃）方式供應(yīng)：

1.地表國有建設(shè)用地使用權(quán)人利用自有用地開發(fā)建設(shè)地下空間項(xiàng)目的;

2.與城市地下公共交通設(shè)施配套同步建設(shè)且不能分割實(shí)施的經(jīng)營性地下空間；

3.宗地內(nèi)及宗地間的地下連廊;

4.其他符合協(xié)議出讓（租賃）的情形。

以出讓方式供應(yīng)的，應(yīng)根據(jù)土地用途、規(guī)劃實(shí)施要求、與地表國有建設(shè)用地使用權(quán)的關(guān)系，依法合理確定土地使用年期。

（三）實(shí)施差別化的地價支持政策。地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)以出讓或租賃方式取得的，其土地出讓價款（租金）分層計(jì)算。各地可根據(jù)當(dāng)?shù)鼗鶞?zhǔn)地價和不動產(chǎn)交易實(shí)際，評估后確定地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)價格，并充分考慮成本差異，實(shí)行地價向下遞減的優(yōu)惠政策。除地方另有規(guī)定外，地下三層及以下可減免土地出讓價款（租金）。

已設(shè)立地表國有建設(shè)用地使用權(quán)的地下空間通過劃撥方式供應(yīng)并自行開發(fā)的，不再收取土地價款。對于利用公共管理與公共服務(wù)用地、公園與綠地的地下空間，建設(shè)面向社會提供公共服務(wù)的非營利性地下停車設(shè)施的，可不收取土地價款，但地下車位不得分割銷售或以租代售。

四、規(guī)范城市地下空間建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理

（一）規(guī)范規(guī)劃許可管理。使用地下空間進(jìn)行工程建設(shè)的，應(yīng)按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關(guān)規(guī)定辦理規(guī)劃許可。單獨(dú)設(shè)立地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)的，可與地表空間分別辦理規(guī)劃許可手續(xù)。實(shí)施供地前，應(yīng)依據(jù)詳細(xì)規(guī)劃明確土地用途、提出規(guī)劃條件，包括地下空間的位置、空間范圍邊界、地下深度、建設(shè)規(guī)模、使用性質(zhì)、配套建設(shè)要求和連通方式等內(nèi)容。對于詳細(xì)規(guī)劃未明確地下空間開發(fā)利用規(guī)劃控制指標(biāo)和要求的，實(shí)施供地前應(yīng)當(dāng)依據(jù)總體規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要求及時組織開展規(guī)劃研究，確定地下空間的規(guī)劃要求，納入詳細(xì)規(guī)劃，依據(jù)詳細(xì)規(guī)劃提出明確的規(guī)劃條件及開發(fā)建設(shè)要求。地下空間工程建設(shè)應(yīng)符合法律規(guī)定的公共消防設(shè)施、防洪排澇防滲設(shè)施布局要求和工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；涉及文物保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的，應(yīng)依法征求文物行政主管部門意見。

（二）優(yōu)化規(guī)劃許可程序。地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)以劃撥方式配置的，可同步核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有建設(shè)用地劃撥決定書；以出讓（租賃）方式配置的，可簽訂出讓（租賃）合同后，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案符合詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃條件的，依法核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

五、完善城市地下空間產(chǎn)權(quán)管理

（一）規(guī)范地下空間不動產(chǎn)登記。地下空間建設(shè)用地使用權(quán)登記以不動產(chǎn)單元為基本單位，并通過國有建設(shè)用地劃撥決定書、有償使用合同及其附圖載明的水平投影坐標(biāo)、豎向起止高程和水平投影最大面積確定其范圍，依法依規(guī)開展不動產(chǎn)登記。鼓勵有條件的地區(qū)探索實(shí)行三維地籍管理。

1.與地表國有建設(shè)用地使用權(quán)作為一個整體一并供應(yīng)的地下空間，土地權(quán)利類型繼續(xù)依法登記為國有建設(shè)用地使用權(quán)，權(quán)利設(shè)定方式登記為地表。

2.單獨(dú)設(shè)立的地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)，其土地權(quán)利類型登記為國有建設(shè)用地使用權(quán)，權(quán)利設(shè)定方式登記為地下。

3.依法利用地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)建設(shè)建（構(gòu)）筑物的，參照建筑物區(qū)分所有權(quán)的規(guī)定辦理登記，地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)面積原則上不進(jìn)行分?jǐn)?；確需分?jǐn)偟?，按地下空間建筑面積進(jìn)行分?jǐn)偂?/p>

（二）推進(jìn)已建成地下空間完善相關(guān)手續(xù)。建成并通過竣工驗(yàn)收的地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)，符合詳細(xì)規(guī)劃的，依法完善相關(guān)用地手續(xù)。其中，符合劃撥用地目錄的，按劃撥方式補(bǔ)辦手續(xù)；不符合劃撥用地目錄的，可按協(xié)議出讓方式補(bǔ)辦手續(xù)。以出讓方式補(bǔ)辦地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)的，對出讓起止年限的設(shè)定，原合同有約定的從其約定。沒有約定的，從施工許可證發(fā)放之日起計(jì)算，終止日期不得超過其確定用途類別對應(yīng)的最高出讓期限，并與地表國有建設(shè)用地使用權(quán)剩余年限相銜接，納入合同或補(bǔ)充協(xié)議。

（三）明晰地下空間建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能。城市地下空間國有建設(shè)用地使用權(quán)自登記時設(shè)立，所涉建設(shè)用地使用權(quán)、建（構(gòu)）筑物所有權(quán)應(yīng)依法辦理不動產(chǎn)登記，可依法轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。

六、保障機(jī)制

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地自然資源主管部門要加強(qiáng)與政府相關(guān)部門的工作協(xié)同，按照職能分工共同推進(jìn)地下空間資源的規(guī)劃實(shí)施、開發(fā)利用等工作。有條件的地方，可結(jié)合本地實(shí)際制定或修訂相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

（二）健全監(jiān)管機(jī)制。強(qiáng)化安全底線要求，嚴(yán)格規(guī)劃條件落實(shí)，任何單位和個人未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自改變地下空間的使用功能、規(guī)劃條件和土地用途。強(qiáng)化合同履約動態(tài)監(jiān)管，確保依規(guī)依約開發(fā)利用。加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)同，建立監(jiān)管信息共享機(jī)制，推動形成監(jiān)管合力。

（三）強(qiáng)化信息化支撐。建立健全地下空間數(shù)據(jù)信息歸集、查詢和更新機(jī)制。地下空間的現(xiàn)狀底圖底數(shù)、資源綜合評價、規(guī)劃數(shù)據(jù)、審批供應(yīng)、規(guī)劃許可和規(guī)劃核驗(yàn)等信息，應(yīng)及時納入國土空間規(guī)劃“ 一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)。

自然資源部

2024年7月31日