近日，交通運(yùn)輸部、國(guó)家鐵路局聯(lián)合公開(kāi)發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)城際鐵路、市域(郊)鐵路監(jiān)督管理的意見(jiàn)》(交鐵路發(fā)〔2024〕31號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)。為便于有關(guān)部門(mén)、企業(yè)和社會(huì)公眾理解《意見(jiàn)》，做好貫徹實(shí)施工作，現(xiàn)解讀如下：

一、關(guān)于《意見(jiàn)》出臺(tái)背景

城際鐵路、市域(郊)鐵路是綜合交通運(yùn)輸體系的重要組成部分。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程加快，城際鐵路、市域(郊)鐵路發(fā)展迅速。特別是在京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等地，干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路融合銜接，多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)初步構(gòu)建，對(duì)便利人民群眾出行、服務(wù)區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

但客觀來(lái)看，城際鐵路、市域(郊)鐵路發(fā)展也存在一些問(wèn)題。一是監(jiān)管界面不清晰。部分線路的規(guī)劃審批和項(xiàng)目批復(fù)不一致，線路屬性不明確，監(jiān)管邊界模糊、監(jiān)管責(zé)任存在爭(zhēng)議。二是監(jiān)管制度不健全。鐵路行業(yè)現(xiàn)行法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對(duì)多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)下的城際鐵路、市域(郊)鐵路實(shí)際情況考慮不夠。三是銜接協(xié)調(diào)不順暢。城際鐵路、市域(郊)鐵路與干線鐵路、城市軌道交通存在物理銜接不暢、標(biāo)準(zhǔn)兼容不夠、運(yùn)營(yíng)協(xié)同不完善等問(wèn)題，旅客出行換乘、安全檢查等環(huán)節(jié)尚有不便。

為此，交通運(yùn)輸部、國(guó)家鐵路局聯(lián)合印發(fā)《意見(jiàn)》，旨在厘清監(jiān)管界面、落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，完善制度規(guī)則、強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)供給，加強(qiáng)系統(tǒng)治理，進(jìn)一步推動(dòng)城際鐵路、市域(郊)鐵路規(guī)范有序、健康持續(xù)發(fā)展，為加快構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系、服務(wù)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)提供有力支撐。

二、關(guān)于明確監(jiān)管責(zé)任

《意見(jiàn)》明確國(guó)家鐵路局、地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局履行行業(yè)監(jiān)管責(zé)任，地方人民政府有關(guān)部門(mén)履行地方管理責(zé)任，有力推動(dòng)完善國(guó)家鐵路局、地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局、地方人民政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)分層分類(lèi)監(jiān)管體系，壓實(shí)了監(jiān)管責(zé)任。

行業(yè)監(jiān)管方面，《鐵路法》第三條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院鐵路主管部門(mén)主管全國(guó)鐵路工作，……對(duì)地方鐵路、專用鐵路和鐵路專用線進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和幫助”。《鐵路安全管理?xiàng)l例》對(duì)國(guó)務(wù)院鐵路行業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)及其設(shè)立的鐵路監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的安全監(jiān)督管理職責(zé)，也作出相應(yīng)規(guī)定。據(jù)此，《意見(jiàn)》明確“國(guó)家鐵路局、地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局按照《中華人民共和國(guó)鐵路法》《鐵路安全管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定，全面落實(shí)城際鐵路、市域(郊)鐵路行業(yè)監(jiān)督管理責(zé)任”。

地方管理方面，《鐵路法》第二條規(guī)定，“地方鐵路是指由地方人民政府管理的鐵路”。隨著鐵路投融資體制改革不斷深化，當(dāng)前我國(guó)鐵路建設(shè)已由中央投資為主，向中央政府、地方政府、社會(huì)資本多主體共同投資轉(zhuǎn)變。地方人民政府對(duì)其投資的城際鐵路、市域(郊)鐵路，應(yīng)當(dāng)履行管理責(zé)任。《意見(jiàn)》明確提出，“根據(jù)省級(jí)人民政府規(guī)定，承擔(dān)城際鐵路、市域(郊)鐵路等地方鐵路管理職責(zé)的省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極履行地方管理責(zé)任,國(guó)家鐵路局加強(qiáng)指導(dǎo)”。此外，部分省份由省級(jí)人民政府指定其他部門(mén)負(fù)責(zé)地方鐵路監(jiān)督管理的，《意見(jiàn)》要求所在地地區(qū)鐵路監(jiān)管局與該部門(mén)加強(qiáng)聯(lián)系，按照有關(guān)規(guī)定共同推進(jìn)工作。省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)應(yīng)積極履行地方鐵路屬地責(zé)任，建立與地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。

《意見(jiàn)》鼓勵(lì)省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)根據(jù)本地區(qū)城際鐵路、市域(郊)鐵路技術(shù)特點(diǎn)、服務(wù)區(qū)域出行要求等，通過(guò)深化體制機(jī)制改革和制定地方性法規(guī)規(guī)章等多種方式，建立與本地發(fā)展實(shí)際相適應(yīng)的監(jiān)管制度和監(jiān)管方式。

三、關(guān)于企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任

《安全生產(chǎn)法》第三條要求，“強(qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體責(zé)任與政府監(jiān)管責(zé)任”?！兑庖?jiàn)》在強(qiáng)化政府監(jiān)管責(zé)任的同時(shí)，對(duì)城際鐵路、市域(郊)鐵路運(yùn)輸企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任也提出具體要求。一是要求企業(yè)遵守有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、制度等規(guī)定，加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理，建立全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，推進(jìn)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化和雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)。二是要求城際鐵路、市域(郊)鐵路運(yùn)輸企業(yè)依法辦理建設(shè)運(yùn)營(yíng)相關(guān)手續(xù)，按照規(guī)定申請(qǐng)鐵路運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可，組織機(jī)車(chē)車(chē)輛駕駛?cè)藛T取得資質(zhì)許可。三是要求新建、改建城際鐵路、市域(郊)鐵路按照鐵路行業(yè)要求進(jìn)行運(yùn)營(yíng)安全評(píng)估，經(jīng)評(píng)估合格，符合運(yùn)營(yíng)安全要求后方可投入運(yùn)營(yíng)。

四、關(guān)于完善監(jiān)管制度

《意見(jiàn)》對(duì)完善城際鐵路、市域(郊)鐵路監(jiān)管制度提出明確要求。一是完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，優(yōu)化《城際鐵路設(shè)計(jì)規(guī)范》，完善市域(郊)鐵路設(shè)計(jì)、驗(yàn)收、造價(jià)等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)“四網(wǎng)融合”。二是優(yōu)化行政許可制度，根據(jù)城際鐵路、市域(郊)鐵路特點(diǎn)，優(yōu)化鐵路運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營(yíng)、機(jī)車(chē)車(chē)輛駕駛?cè)藛T資格等許可辦法及實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步便利申請(qǐng)人。三是完善運(yùn)營(yíng)安全評(píng)估制度，加快制定《鐵路運(yùn)營(yíng)安全評(píng)估規(guī)范》《新建、改建鐵路運(yùn)營(yíng)安全評(píng)估辦法》，推動(dòng)運(yùn)營(yíng)安全評(píng)估規(guī)范有效。

五、關(guān)于強(qiáng)化源頭監(jiān)管

城際鐵路、市域(郊)鐵路以地方政府投資為主，由地方政府統(tǒng)籌管理，一定程度上調(diào)動(dòng)發(fā)揮了地方政府投資建設(shè)鐵路積極性、主動(dòng)性，但也存在自批自建、片面追求高標(biāo)準(zhǔn)、重投入輕產(chǎn)出等問(wèn)題。此外，跨行政區(qū)域的城際鐵路、市域(郊)鐵路建設(shè)缺乏協(xié)調(diào)主體、協(xié)調(diào)規(guī)則和整體統(tǒng)籌，各方在線位方案、建設(shè)時(shí)序、出資比例、運(yùn)營(yíng)模式等方面的分歧，制約了項(xiàng)目進(jìn)度。

為了解決上述情況，國(guó)家鐵路局將強(qiáng)化項(xiàng)目前期工作監(jiān)管，研究建立與地方人民政府協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)地方投資新建的城際鐵路、市域(郊)鐵路的項(xiàng)目可行性、主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)合理性、安全措施可靠性進(jìn)行把關(guān)。同時(shí)，交通運(yùn)輸部、國(guó)家鐵路局將加強(qiáng)對(duì)地方政府組織的城際鐵路、市域(郊)鐵路專項(xiàng)規(guī)劃編制的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，加強(qiáng)與國(guó)家有關(guān)部門(mén)溝通協(xié)同，共同開(kāi)展專項(xiàng)規(guī)劃審核工作。

六、關(guān)于實(shí)施保障

《意見(jiàn)》要求，各地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局和相關(guān)省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)等要主動(dòng)擔(dān)責(zé)、積極謀劃，因地制宜探索創(chuàng)新。要進(jìn)一步梳理已投入運(yùn)營(yíng)城際鐵路、市域(郊)鐵路線路，加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)對(duì)接，推動(dòng)建立統(tǒng)籌協(xié)同工作機(jī)制，協(xié)調(diào)解決城際鐵路、市域(郊)鐵路監(jiān)督管理中的問(wèn)題;總結(jié)已建成運(yùn)營(yíng)鐵路的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，樹(shù)立典型、示范推廣。同時(shí)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在城際鐵路、市域(郊)鐵路監(jiān)督管理中的技術(shù)支持作用。

下一步，交通運(yùn)輸部、國(guó)家鐵路局將多措并舉、形成合力，推動(dòng)《意見(jiàn)》落地落實(shí)，共同推動(dòng)形成城際鐵路、市域(郊)鐵路持續(xù)健康發(fā)展的良好局面。