國際客車展獲悉，我國城市公共交通領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)出臺。據(jù)新華社10月23日報道，國務(wù)院總理李強日前簽署國務(wù)院令，公布《城市公共交通條例》(以下簡稱《條例》)，自2024年12月1日起施行?！稐l例》共6章55條，旨在推動城市公共交通高質(zhì)量發(fā)展，提升城市公共交通服務(wù)水平，保障城市公共交通安全，更好滿足公眾基本出行需求，促進城市現(xiàn)代化建設(shè)。

南都記者此前報道，近幾年來，受公眾出行習慣深刻變化等因素影響，城市公交在快速發(fā)展時也面臨新的挑戰(zhàn)，如客流下滑、經(jīng)營困難等，個別地方一度出現(xiàn)了線路停運、員工欠薪等情況。業(yè)內(nèi)期待有相關(guān)支持政策，破解行業(yè)困局。

此次《條例》對支持和保障城市公共交通發(fā)展作了較為全面、系統(tǒng)的規(guī)定，明確城市人民政府是發(fā)展城市公共交通的責任主體，并從加強規(guī)劃調(diào)控、保障用地需求、健全投融資機制、完善票價體系、落實補貼政策、保障優(yōu)先通行等方面作了規(guī)定。

在北京市順義區(qū)一公交站，市民準備乘坐公交車。新華社記者 任超 攝

城市公共交通領(lǐng)域首部專門行政法規(guī)

為什么要制定專門行政法規(guī)，推動城市公共交通高質(zhì)量發(fā)展?通俗來理解，為什么保障人們更好乘公交、坐地鐵等公共交通這件事如此重要?

《條例》所稱城市公共交通，是指在城市人民政府確定的區(qū)域內(nèi)，利用公共汽電車、城市軌道交通車輛等公共交通工具和有關(guān)系統(tǒng)、設(shè)施，按照核定的線路、站點、時間、票價等運營，為公眾提供基本出行服務(wù)。

“城市公共交通既為公眾提供基本出行服務(wù)，具有較強的公益屬性，也是綠色、集約的出行方式，對于降污減碳、緩解擁堵都具有重要的作用。”國家發(fā)展改革委綜合運輸研究所城市交通中心主任程世東認為，必須堅持公交優(yōu)先發(fā)展，有效提升其吸引力和競爭力，讓公眾有更強的獲得感。

同一天公布的司法部、交通運輸部負責人就《條例》答記者問回應(yīng)，優(yōu)先發(fā)展公共交通是轉(zhuǎn)變城市交通發(fā)展方式、提升人民群眾生活品質(zhì)、提高政府基本公共服務(wù)水平、促進城市現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求。黨的二十屆三中全會明確要求完善基本公共服務(wù)制度體系，加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)。近年來，城市公共交通服務(wù)供給不斷優(yōu)化、服務(wù)能力持續(xù)提升，但也面臨不少問題和挑戰(zhàn)，特別是政策保障不完全到位，競爭力和吸引力尚需增強，城市公共交通運營安全事故時有發(fā)生等。針對上述問題挑戰(zhàn)，制定專門行政法規(guī)，提供有力法治保障，具有重大的意義。此次《條例》把黨中央、國務(wù)院關(guān)于城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的決策部署轉(zhuǎn)化為法規(guī)制度。

南都記者注意到，針對公交行業(yè)困局，去年10月，交通運輸部等九部門發(fā)布《關(guān)于推進城市公共交通健康可持續(xù)發(fā)展的若干意見》，包括完善城市公共交通支持政策、加快落實城市公共交通用地綜合開發(fā)政策、加強從業(yè)人員權(quán)益保障等，并就財政補貼、公交票價、充電價格、員工欠薪等熱點問題做出回應(yīng)。今年《城市公共交通條例》列入國務(wù)院2024年立法計劃，凸顯系統(tǒng)解決該問題和法律保障的重要性;8月19日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《條例(草案)》，10月23日該條例全文正式公布。

北京市大興區(qū)運行的氫能源公交車。 新華社記者 李欣 攝

明確公共交通優(yōu)先發(fā)展，提高公共交通覆蓋率

目前很多人出行多以公交、地鐵為主，與此同時近年來網(wǎng)約車等方式的占比在上升，人們出行習慣發(fā)生了深刻變化。南都記者注意到，公交客流量盡管疫情后有恢復，但總體在下降。從2019年692億人次大降至2020年442億人次，2022年再降到353億人次，三年減少了一半，盡管2023年恢復至416.3億人次，今年上半年客流逾194億人次，同比增長7.3%。

“公交運營的成本不斷上升，但客流量在下降，這就導致了公交企業(yè)被部分政府認為‘不能沒有但不是很重要’?！苯煌I(lǐng)域?qū)＜抑赋?，疫情前依靠土地財政等還能支撐，而財政緊張后對于公交的補貼不及時、不到位的問題就凸顯出來。有從業(yè)者對南都記者表示，近一兩年來的公交停運或欠薪事件基本與此相關(guān)。與此同時，有民眾反映，一些地方的公共交通服務(wù)面臨縮減情況，公交線路變少、間隔時間變長等，影響了日常出行。

針對當前城市公交面臨的普遍困境，此次《條例》專設(shè)“發(fā)展保障”一章，對支持和保障城市公共交通發(fā)展作了較為全面、系統(tǒng)的規(guī)定，包括加強規(guī)劃調(diào)控、保障用地需求、健全投融資機制、完善票價體系、落實補貼政策、保障優(yōu)先通行等具體內(nèi)容。

此次《條例》第三條即明確：“國家實施城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，綜合采取規(guī)劃、土地、財政、金融等方面措施，保障城市公共交通發(fā)展，增強城市公共交通競爭力和吸引力。國家鼓勵、引導公眾優(yōu)先選擇公共交通作為機動化出行方式?！?/p>

如何為城市公共交通優(yōu)先發(fā)展提供制度保障?程世東認為，規(guī)劃是政府系統(tǒng)性配置資源的方式。《條例》強調(diào)城市綜合交通體系規(guī)劃要明確公共交通優(yōu)先發(fā)展原則，明確城市人民政府根據(jù)實際情況和需要編制城市公共交通規(guī)劃，并與國土空間規(guī)劃相銜接，將涉及土地和空間使用的合理需求納入國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督系統(tǒng)統(tǒng)籌保障。

《條例》還指出，城市人民政府有關(guān)部門應(yīng)當根據(jù)相關(guān)規(guī)劃以及城市發(fā)展和公眾出行需求情況，合理確定城市公共交通線路，布局公共交通場站等設(shè)施，提高公共交通覆蓋率;新建、改建、擴建居住區(qū)、交通樞紐、學校、醫(yī)院、體育場館、商業(yè)中心等大型建設(shè)項目，應(yīng)當統(tǒng)籌考慮公共交通出行需求;城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)當符合無障礙環(huán)境建設(shè)要求，并與適老化改造相結(jié)合;國家鼓勵和支持新技術(shù)、新能源、新裝備在城市公共交通系統(tǒng)中的推廣應(yīng)用，提高城市公共交通信息化、智能化水平，推動城市公共交通綠色低碳轉(zhuǎn)型。

一輛鎮(zhèn)村公交車行駛在江蘇省淮安市洪澤區(qū)老子山鎮(zhèn)龜山村。2021年該村開通鎮(zhèn)村公交線路，方便村民出行。 新華社記者 毛俊 攝

明確經(jīng)費并納入政府本級預(yù)算，及時給予補貼補償

“土地、資金、路權(quán)是公共交通發(fā)展的幾大要素，只有這些要素得到保障，才能將公交優(yōu)先真正落到實處。”程世東說。在保障用地方面，《條例》明確城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施用地可以劃撥、協(xié)議出讓等方式供給，“這也有效降低了土地使用成本”。

南都記者注意到，作為公益性、虧損性行業(yè)，公交依賴財政補貼。此次《條例》在保障資金方面，明確城市人民政府應(yīng)當根據(jù)城市公共交通實際和財政承受能力安排城市公共交通發(fā)展所需經(jīng)費，并納入本級預(yù)算。此外，鼓勵引導金融機構(gòu)加大融資支持力度，鼓勵和支持社會資本依法參與城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營。

程世東認為，當前，部分城市對公共交通投入不足，行業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)，在城市公共交通發(fā)展經(jīng)費納入本級預(yù)算后，能夠使得資金投入擁有制度性保障。

當然，政府的經(jīng)費和補貼，也要基于企業(yè)的綜合表現(xiàn)?！稐l例》要求，城市人民政府應(yīng)當組織有關(guān)部門，在對城市公共交通企業(yè)開展運營服務(wù)質(zhì)量評價和成本費用年度核算報告審核的基礎(chǔ)上，綜合考慮財政承受能力、企業(yè)增收節(jié)支空間等因素，按照規(guī)定及時給予補貼補償。

去年南都記者曾報道，浙江紹興連續(xù)10余年把公交優(yōu)先發(fā)展作為市政府年度重點工作大力推進，其中市區(qū)近三年財政補助累計超18億元，去年繼續(xù)采取市級統(tǒng)籌、分級承擔和當年預(yù)撥、次年清算的方式，落實公交財政補貼。除了運營里程補貼還有購車、信息化補貼，場站管養(yǎng)、服務(wù)質(zhì)量和績效的考核兌現(xiàn)部分。

如何補貼，補貼多少，也有考究。政府出錢購買服務(wù)，就需要對服務(wù)質(zhì)量進行評價、對成本進行審核。目前包括福建三明等地正在施行公交成本規(guī)制政策，以提高財政補貼資金的使用效率，即通過合理界定公交企業(yè)正常經(jīng)營成本范圍，建立公交行業(yè)成本標準，并以此測算財政補貼的方法。這能有效保障公交企業(yè)的資金需求，提高企業(yè)成本管控水平，兼顧財政的承受能力和企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

當然，也有企業(yè)負責人對南都記者表示，當?shù)馗鶕?jù)實際采取了不同形式，以更靈活，基本實現(xiàn)“市場+政策+公益”，而有些場景比單一的成本規(guī)制更好，企業(yè)也會留有余地。還有地方采取了“兩年一次成本規(guī)制+定額補貼機制”，簽訂公交運營補貼協(xié)議。

學生在貴陽市烏當區(qū)下壩鎮(zhèn)喇平村有序乘坐“定制公交”去上學(無人機照片)。 近年來，貴州貴陽市通過協(xié)調(diào)交通、教育、公交公司等，整合農(nóng)村地區(qū)周邊公交資源，采取購買服務(wù)等方式相繼在部分農(nóng)村地區(qū)開通“定制公交”，有效解決農(nóng)村學校學生上下學問題。 新華社發(fā)

可動態(tài)調(diào)整公交票價，通過定制服務(wù)等多樣經(jīng)營提高造血能力

“目前財政日益緊張的情況下，公交不能再單純地實施低票價，應(yīng)該有差異性的票價。”有地方公交企業(yè)負責人表示，公交票價十幾年基本沒變，1元、2元的票價明顯低于成本價。南都記者注意到，已有不少城市通過漲票價來應(yīng)對虧損。

此次《條例》指出，城市公共交通票價依法實行政府定價或者政府指導價，并建立動態(tài)調(diào)整機制。鼓勵根據(jù)城市公共交通服務(wù)質(zhì)量、運輸距離以及換乘方式等因素，建立多層次、差別化的城市公共交通票價體系。

程世東認為，這既明確了政府是定價主體，要將城市公共交通票價控制在合理的價格范圍，又明確公交票價“應(yīng)當統(tǒng)籌考慮企業(yè)運營成本、社會承受能力、交通供求狀況等因素，并依法履行定價成本監(jiān)審等程序”確定，保障城市公共交通可持續(xù)發(fā)展。

值得注意的是，關(guān)于公交票價，此次《條例》還提出，“城市公共交通企業(yè)在保障公眾基本出行的前提下，可以開展定制化出行服務(wù)業(yè)務(wù)。定制化出行服務(wù)業(yè)務(wù)可以實行市場調(diào)節(jié)價?！蹦隙加浾叽饲皥蟮溃壳昂芏喑鞘姓絹碓蕉嗟亻_展“定制公交”業(yè)務(wù)，這方面的服務(wù)價格由企業(yè)制定，比一般公交票價高，但受到上學、通勤、就醫(yī)等特定人群的歡迎。

“這意味著，未來城市公共交通在以下兩方面可開展更多市場化運營的探索和嘗試，一是定制化出行服務(wù)業(yè)務(wù)，二是鼓勵和支持社會資本依法參與城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營?！背淌罇|表示，前者在一定程度上可以理解為城市公共交通可以分為具有公益性的基本出行服務(wù)和市場化的定制出行服務(wù)，后者可以交給市場，市場化定制出行服務(wù)將有更大的發(fā)展空間。后者意味著未來城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營和服務(wù)供給，都可以有更大的改革空間，進行探索嘗試。

多樣化經(jīng)營、提升公交的“造血”能力也正是目前城市公交正在努力的方向。公交已不再局限于收公交票價。據(jù)悉，浙江臺州公交除了公交主業(yè)外，包括校車、廣告、維修、物業(yè)、智慧交通等其他競爭性子公司已開始全面盈利，逐步開始反哺公交。

南都記者今年8月報道，河北滄州公交開通了助學、通勤、就醫(yī)專線等近十條公交特色定制線路，推出車輛維修、婚車定制、代駕、餐飲等十余項多元服務(wù)，公交食堂開在小區(qū)里受到居民歡迎，其開展的租車、旅游、快修等“副業(yè)”，去年共帶來營收超5000萬元。

在山東濱州，公交多樣化經(jīng)營也取得了效果。目前全域公共交通、校車、定制服務(wù)、政府用車、通勤等，成為客運方面的主戰(zhàn)場。此外，濱州交運集團緊抓當?shù)劁X產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展契機，大力推動融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的物流業(yè)務(wù)，總體上形成客運、貨運物流、汽車銷售與服務(wù)、房地產(chǎn)開發(fā)、駕駛培訓等五大經(jīng)營板塊。 “各板塊的效益互補，確保公共交通及其他重要民生業(yè)務(wù)的健康運轉(zhuǎn)”，該企業(yè)負責人對南都記者總結(jié)道。

2023年11月6日，哈爾濱遭遇暴雪天氣，市民在風雪中乘坐公交車出行。 新華社記者 王建威 攝

不得擅自中斷運營服務(wù)等，否則將面臨罰款

值得注意的是，近一兩年，部分地方的公交企業(yè)因經(jīng)營壓力而宣布線路停運，引起輿論關(guān)注，其后在政府介入后，問題得以解決。此次《條例》對這種情況進行了具體規(guī)定，以及相關(guān)公交企業(yè)的法律責任。

例如，《條例》指出，城市公共交通企業(yè)不得擅自變更運營線路、停靠站點、運營時間或者中斷運營服務(wù);因特殊原因需要臨時這么做，除發(fā)生突發(fā)事件或者為保障運營安全等采取緊急措施外，應(yīng)當提前向社會公告，并向城市人民政府城市公共交通主管部門報告。

如果城市公共交通企業(yè)出現(xiàn)上述行為，擅自變更運營線路、?？空军c、運營時間的，由城市人民政府城市公共交通主管部門責令改正;拒不改正的，處1萬元以上5萬元以下的罰款。擅自中斷運營服務(wù)的，由城市人民政府城市公共交通主管部門責令改正;拒不改正的，處5萬元以上20萬元以下的罰款。因特殊原因變更運營線路、?？空军c、運營時間或者暫時中斷運營服務(wù)，未按照規(guī)定向社會公告并向城市人民政府城市公共交通主管部門報告的，由城市人民政府城市公共交通主管部門責令改正，可以處1萬元以下的罰款。此外，未經(jīng)城市人民政府同意終止運營服務(wù)的，由城市人民政府城市公共交通主管部門責令改正;拒不改正的，處10萬元以上50萬元以下的罰款。